IO NON HO VOTATO PER MATTEO RENZI come SEGRETARIO PD (e neppure come PRESIDENTE DEL CONSIGLIO)

venerdì 17 aprile 2015

Considerazioni e suggerimenti sulla legge elettorale

No non sono i miei, ma quelli di un professore di diritto, quindi, secondo Renzi, la persona meno competente a dare consigli sulla propria materie.
Meglio, molto meglio (per Renzi) che a scrivere legge elettorale e riforma costituzionale siano degli incompetenti, e vigilare affinché non si facciano influenzare da nessun esperto.
D'altronde, tutto è già stato deciso dalle menti illuminate sua e di Berlusconi.  Sara mica possibile che in democrazia possa essere messa in discussione quanto deciso da cotanti statisti!
N.B. Roberto Zaccaria è Professore ordinario di Istituzioni di Diritto pubblico presso l’Università di Firenze

Alcune considerazioni critiche ed alcuni suggerimenti sulla legge elettorale

di Roberto Zaccaria

Premessa. In questa audizione che si svolge alla Camera dei deputati durante la terza lettura della legge elettorale mi limiterò ad alcuni rilievi che siano compatibili con questa fase del procedimento e che quindi, anche se accolti, non stravolgano completamente il testo. Dati poi i tempi ristretti dedicati normalmente agli interventi in questo genere di riunioni, eviterò di “bilanciare” il mio tempo tra apprezzamenti e critiche, ma mi limiterò soltanto a queste ultime e alle soluzioni connesse, per facilitare il lavoro dei commissari.

La maggior parte dei costituzionalisti prenderanno necessariamente le mosse dalla sentenza della Corte costituzionale n.1 del 2014 e molti cercheranno di capire se in questa proposta di legge sia rispettato o meno il corretto bilanciamento tra il principio di rappresentanza e tra quello di governabilità che costituisce uno degli assi centrali di quella fondamentale decisione e nella consapevolezza che la prima è la regola assoluta e il secondo rappresenta un correttivo che opera in termini di pura “eccezione”.
Uno dei nodi centrali che caratterizza questa legge è certamente costituito dalle modalità di costruzione del premio di maggioranza che, anche se supera alcune delle obiezioni fatte dai giudici costituzionali, è suscettibile di molte altre valutazioni critiche per la sua struttura che altera il principio maggioritario (vedi per tutti Onida in sede scientifica, ma anche le incisive considerazioni di Scalfari, domenica su Repubblica: un premio che non sia attribuito al 50+1% rappresenta una forte distorsione) e costituisce, con ogni evidenza, una deformazione del principio di rappresentanza democratica.
Ragionando nella traiettoria della sentenza della Corte è difficile non rilevare che non c’è alcuna soglia per il secondo turno di ballottaggio tra le due liste più votate al di sotto del 40%, con la conseguenza che potrebbe avere il premio di maggioranza una lista, certamente più votata delle altre, ma che potrebbe aver raggiunto al primo turno una soglia di molto inferiore al 40%, rendendo così il primo turno una fase meramente formale. E’ molto dubbio che questa soluzione corrisponda alle indicazioni della Corte (Così Caretti). Introdurre un secondo tetto per il secondo turno, in mancanza del raggiungimento del quale si ripartiscano i seggi con il sistema proporzionale potrebbe avere un senso reale.
Si afferma da parte di molti specialisti che un premio di maggioranza come è concepito da noi non esiste in nessuna grande democrazia occidentale, salvo forse la Grecia. Io non mi soffermerò, in questa sede, neppure su possibili confronti di diritto comparato con gli Stati che applicherebbero un principio equivalente (ci sono molti colleghi che ne sanno di più), né intendo misurarmi con quanti sostengono che presto questo nostro modello sarà copiosamente esportato all’estero: infatti non ho alcuna capacità divinatoria.
Sarebbe anche molto interessante valutare le connessioni tra riforma costituzionale e legge elettorale. Anche in questo caso non ho il tempo per farlo, ma vorrei decisamente collocarmi tra coloro che ritengono che queste connessioni siano rilevantissime e, a prescindere dalla diversa natura delle fonti, credo che nessun serio costituzionalista possa sottovalutare le interrelazioni che vengono a porsi tra questi due atti fondamentali.
Ragionando sul terreno della forma di Governo (e lasciando per un attimo da parte la forma di Stato) è difficile trascurare il fatto che la riforma costituzionale determina un fortissimo aumento del peso dell’Esecutivo rispetto al Parlamento (fiducia, leggi monocamerali, corsia preferenziale, decreti legge, deleghe, clausola di supremazia ecc) e non è difficile rilevare che l’intera legge elettorale rafforza un tale assetto proprio attraverso il grande premio di maggioranza e il peso del leader vincente nel determinare la composizione del Parlamento.
Non si dovrebbe trascurare infine, anche se attinente a diversi ambiti disciplinari, il fatto che il leader in alcuni dei partiti principali ha un tipo di legittimazione molto forte e che ora anche il settore mediatico pubblico rischia di essere caratterizzato da una governance molto accentrata e totalmente nelle mani dell’esecutivo. Sono pochi quelli che pensano che il peso della televisione sia secondario nella competizione elettorale.
In ordine a queste preliminari considerazioni e per le conseguenti soluzioni contenute nella proposta, non suggerirei formali soluzioni emendative, se non per quella molto rilevante appena accennata, ma è indubbio, come è stato osservato, che esse rischino, se mantenute in vigore e combinate tra loro, di precostituire realmente una sorta di presidenzialismo di fatto, del tutto privo dei pesi e dei contrappesi che caratterizzano le moderne democrazie di questo tipo.
Mi limiterò invece in questo intervento a suggerire quattro ordini di osservazioni, collegate ad altrettanti principi costituzionali, che senza toccare la struttura fondamentale del ddl sottoposto al nostro esame, possano renderlo, a mio giudizio si intende, più conforme ad un corretto bilanciamento tra rappresentanza e governabilità in una democrazia parlamentare. Eccole riassunte in schematica successione: 1) Aumentare il numero dei collegi per renderli più piccoli; 2) Ridurre il numero dei “nominati”sensibilmente al di sotto del 50% della rappresentanza globale 3) Adottare un sistema che vieti o disincentivi le pluricandidature; 4) Consentire gli apparentamenti in sede di ballottaggio.

1) Aumentare il numero dei collegi per renderli più piccoli. L’attuale legge ne prevede 100 che equivalgono ad una popolazione tra 400 e 800 mila elettori. Questa dimensione è una novità assoluta nel nostro paese per eleggere la Camera dei deputati e non ha alcun serio ancoraggio nella realtà politico sociale del paese, se non quello del collegamento con i territori delle Province, enti che l’ordinamento ha mostrato recentemente di voler bandire. E’ molto discutibile che siffatti collegi possano essere considerati “piccoli”.
La locuzione “piccoli collegi” è stata introdotta nel dibattito nazionale in ossequio alle indicazioni della Corte costituzionale sulla immediatezza e personalità del voto.
La Corte ha esplicitamente parlato di “circoscrizioni elettorali di dimensioni territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da eleggere sia talmente esiguo da garantire l’effettiva conoscibilità degli stessi e con essa l’effettività della scelta e la libertà del voto (al pari di quanto accade nel caso dei collegi uninominali)”
Ora non sappiamo quali saranno le soluzioni che il Governo vorrà adottare in sede di delega, ma è certo che con questi parametri sarà ben difficile rispettare le indicazioni poste dalla Corte. Non sarebbe neppure un bene che i prossimi 'corpi elettorali' vengano formati più o meno liberamente o comunque con eccessiva discrezionalità da parte del futuro legislatore delegato. In che cosa saranno coerenti quei collegi plurinominali con gli interessi costituiti nel territorio della circoscrizione? Forse il legislatore attuale immagina che nel tempo - elezione dopo elezione - quel corpo elettorale avrà assunto una unitarietà propria: insomma, che gli interessi da rappresentare in Parlamento finiranno per costituirsi sul territorio dopo che ne sono stati eletti i rappresentanti.
In conclusione: questi collegi appaiono decisamente troppo ampi per poter consentire un’adeguata conoscibilità tra elettori ed eletti e con essa l’effettività della scelta e la libertà del voto collegi. Correggere il numero di 100 ed aumentare sensibilmente il numero dei collegi (cosa facile da fare visto che comunque è già prevista una delega in materia) potrebbe rendere la legge più aderente alle indicazioni della Corte e, cosa non trascurabile, vista la più facile conoscenza dei candidati contribuire ad un considerevole risparmio sulle altrimenti preoccupanti spese elettorali,, dei candidati.

2) Ridurre il numero dei “nominati” al di sotto del 50% dell’Assemblea e ed individuare una diversa modalità di scelta. Attualmente l’Italicum adotta la soluzione secondo la quale i capilista non sono sottoponibili a preferenze così come avviene per tutti gli altri candidati. Sulla base di previsioni abbastanza convergenti risulta che almeno il 55 o 60 per cento dei componenti della Camera, se non di più, finiranno per l’ essere “scelti dall’alto”.
Di fronte alla riforma costituzionale che attribuisce alla Camera dei deputati il peso più significativo, disegnare un’Assemblea composta nella sua maggioranza da nominati rischia di configgere con il principio stigmatizzato dalla Corte costituzionale, nella sentenza n.1 del 2014.
Questo sistema renderebbe il voto sostanzialmente “indiretto”, posto che i partiti non possono sostituirsi al corpo elettorale e che l’art. 67 Cost. presuppone l’esistenza di un mandato conferito direttamente dagli elettori. Ciò violerebbe – secondo le testuali parole della Corte - gli artt. 56, primo comma, e 58, primo comma, Cost., l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 3 del protocollo 1 della CEDU, che riconosce al popolo il diritto alla “scelta del corpo legislativo”, e l’art. 49 Cost. Inoltre, sottraendo all’elettore la facoltà di scegliere l’eletto, farebbero sì che il voto non sia né libero, né personale, in violazione dell’art. 48, secondo comma, Cost.
I rischi di incostituzionalità significativamente emergono dalla lettura della sentenza della Corte Costituzionale n. 203 del 1975 richiamata nell’ultimo pronunciamento della Corte e in cui si sottolinea, con specifico riferimento ai capolista, che «la piena libertà dell’elettore sarebbe garantita attraverso il voto di preferenza», un principio che sarebbe qui intaccato in presenza di un numero così rilevante di capilista «bloccati» e dunque automaticamente nominati.
Secondo aspetto: si passa dalle liste bloccate ai capilista bloccati (100), con una previsione anche questa di dubbia costituzionalità, soprattutto se letta insieme alla previsione che consente candidature multiple (fino a 10). Una volta esercitata la scelta, si avranno capilista paracadutati in collegi non solo senza essere stati votati, ma che potrebbero essere del tutto sconosciuti al relativo elettorato (aspetto di dubbia costituzionalità).
Ma c’è una terza obiezione che potrebbe pesare molto sul piano costituzionale ed è quella derivante dal fatto di inserire sostanzialmente insieme (almeno nelle liste pubblicate, anche se poi non sarà così nelle schede sottoposte al voto) in un unico contesto i candidati scelti con le preferenze e “candidati bloccati”.
Ci sono almeno due profili delicati, uno legato all’art.48 e al principio del voto eguale e l’altro legato al principio di ragionevolezza.
Come escludere che la diversa condizione dei partecipanti alla gara elettorale non rischi di inquinare la scelta dei secondi e dei terzi eletti, attraverso un’infinità modalità di sfumature e magari con possibile spostamento dei pacchetti di voti del primo “già eletto” a favore degli altri concorrenti?
Come non riconoscere che vi saranno candidati di serie A e di serie B e come giudicare poi il fatto che il candidato più rappresentativo in quel collegio plurinominale per quel partito sarà proprio quello che non si sottopone al voto.
Non è questo quello che avviene nei collegi uninominali tradizionali dove i candidati scelti dal partito sono comunque posti al vaglio degli elettori. Ed è bene, vorrei aggiungere, che i leader politici si sottopongano anch’essi a questo esame, senza troppi paracadute.
I candidati destinati a confrontarsi con le preferenze dovrebbero correre nelle liste dei collegi plurinominali della circoscrizione, gli altri dovrebbero essere inseriti in appositi “listini” circoscrizionali (sul modello del Mattarellum o delle legge elettorale regionale) o, in alternativa, inseriti in liste nazionali.
In questo modo si recupererebbero le competenze che si vogliono portare in Parlamento, senza necessariamente dover innalzare alcune personalità, che potrebbero anche avere uno scarso seguito popolare, a simboli di quel partito.
Resta comunque il problema di ridurre il numero dei nominati. In relazione al consolidamento del testo derivante dalla doppia lettura mi permetto di suggerire una soluzione emendativa per porre un tetto in questa direzione. Fermo tutto quanto è scritto per l'assegnazione dei seggi nei collegi plurinominali, l'emendamento fa si che ai candidati capolista sia assegnato soltanto il 20% (o altra percentuale che si preferisca) dei seggi ottenuti dalla rispettiva lista. Il resto dei seggi spettanti è assegnato agli altri candidati secondo la graduatoria decrescente dei rispettivi voti di preferenza

3) Adottare un sistema che vieti le pluricandidature o le riduca fortemente per evitare che l’eletto possa optare a suo insindacabile giudizio per altro collegio.
Oggi la legge dispone che un candidato possa “essere incluso in liste con il medesimo contrassegno, in una o più circoscrizioni, solo se capolista e fino ad un massimo di dieci collegi plurinominali ».
Anche se il senso di questa disposizione è diretto a moltiplicare la visibilità leader di alcuni partiti su tutto il territorio nazionale o a favorire i leaders dei piccoli partiti, consentendo loro una più facile elezione.
Anche se in passato si è fatto largo uso di questo istituto, non è difficile scorgere in questa disposizione un contrasto con alcuni principi costituzionali
In primo luogo con il principio contenuto nell’art. 48 della Costituzione che parla di voto eguale. La soluzione contrasta anche con il principio di eguaglianza. Non c’è dubbio che per effetto di questa disposizione non tutti gli elettori verrebbero trattati nello stesso modo. Alcuni elettori parteciperebbero al voto eleggendo direttamente i loro candidati, altri si vedrebbero totalmente sottratta questa scelta, per effetto di una decisione esclusivamente rimessa al candidato eletto.
Ma anche l’art.51 Cost. che pone il principio dell’accesso agli uffici e quindi anche alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza risulta compromesso. Osservando questa disposizione dal punto di vista dei candidati, è facile osservare che il principio di eguaglianza verrebbe stravolto perché alcuni potrebbero accedere agli uffici pubblici in presenza del raggiungimento di un determinato numero di preferenze, mentre ad altri la stessa possibilità sarebbe preclusa per effetto di una scelta totalmente discrezionale del loro capolista.

4) Consentire gli apparentamenti in sede di ballottaggio. Oggi è esclusa ogni forma di collegamento tra liste o di apparentamento tra i due turni di votazione.
La ragione che spiega questa esclusione è collegata al fatto che in questo modo una lista venendo a patti con altre più piccole per superare il ballottaggio dovrebbe dividere con queste l’eventuale premio di maggioranza e rischierebbe di compromettere poi la saldezza della sua maggioranza.
Questo è solo un lato del ragionamento. Vi sono infatti altre considerazioni che possono essere fatte.
La prima nasce dall’accostamento con il modello francese: anche se le due realtà appaiono molto distanti, è vero che in quell’ordinamento l’apparentamento con altri soggetti è del tutto naturale e questo avviene anche nel nostro ordinamento locale.
La seconda considerazione nasce dal fatto che questa legge cerca “coattivamente” di creare un sistema bipartitico, ma questa non è la realtà del nostro paese. Se dunque questa più articolata è la realtà del paese, perché non permettere ai soggetti che abbiano superato la soglia del 3% di coalizzarsi al secondo turno con la forza maggiore.
Infine un argomento importante è quello collegato alle considerazioni che facevamo all’inizio. Visto che si va al ballottaggio con liste o partiti che potrebbero essere lontani dalla maggioranza assoluta e visto che al ballottaggio la tradizione di molti paesi ed anche del nostro porta gli elettori ad allontanarsi dalle urne, esiste il rischio fondato che la lista vincente possa essere molto lontana da quella soglia (50%) che sola legittimerebbe un premio di governabilità. Se allora vi fosse un secondo tetto per giustificare il premi, questo potrebbe essere il solo modo per conquistarlo.
Ed allora adottare un meccanismo che consenta alla competizione del secondo turno di essere una vera novità e quindi di provocare la partecipazione degli elettori è questione tutt’altro che secondaria.

Roma 14 aprile 2015


Emendamento all’A.C. 3 e abbinati – bis B

All’articolo 2, comma 26, capoverso Art. 84, sostituire le parole «a partire dal candidato capolista e successivamente in ragione del numero di preferenze ottenute da ciascun candidato, in ordine decrescente» con le seguenti:
«A tal fine, per ciascuna lista alla quale sono stati attribuiti seggi nella circoscrizione determina il numero di seggi da assegnare rispettivamente ai candidati capolista e agli altri candidati nei collegi plurinominali. Per ciascuna di tali liste l’ufficio determina il numero di seggi corrispondente al venti per cento, arrotondato all’unità superiore, del totale dei seggi attribuiti alla lista nella circoscrizione. A tali seggi proclama eletti i candidati capolista nel collegio in cui ciascuno di essi è presente, seguendo in successione l’ordine decrescente del numero di voti validi ottenuti dalla lista nel rispettivo collegio e sino ad esaurimento del numero dei seggi prima determinato. Il candidato presente come capolista in più collegi plurinominali della circoscrizione è proclamato eletto una sola volta nel collegio tra questi in cui la rispettiva lista ha ottenuto il maggior numero di voti validi. Per ciascuna lista cui sono attribuiti seggi, qualora il numero dei candidati capolista presenti nella circoscrizione sia inferiore al numero di seggi ad essi spettanti secondo la determinazione effettuata ai sensi del secondo periodo, ai seggi residuali sono proclamati i candidati presenti nelle liste dei collegi plurinominali. Successivamente, nel numero complessivo dei seggi spettanti a ciascuna lista secondo le determinazioni effettuate ai sensi dell’articolo 83-bis e detratto per ciascun collegio il seggio al quale è già proclamato il candidato capolista, proclama eletti in ciascun collegio gli altri candidati procedendo secondo l’ordine decrescente del numero di preferenze ottenuto da ciascuno di essi e sino a concorrenza del numero di seggi complessivamente spettante alla lista in quel collegio.»























 

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